Fischotter, Foto Astrid Brillen, piclease Naturbildagentur

Gesetzliche Grundlagen

Die gesetzlichen Grundlagen der Landschaftsplanung sind im Wesentlichen im Bundesnaturschutzgesetz formuliert. Darüber hinaus finden sich Berührungspunkte mit weiteren bundes- und landesrechtlichen Fachgesetzen. Die Inhalte der Landschaftsplanung wurden bei der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes auch mit Blick auf die Unterstützung der Landschaftsplanung bei der Umsetzung von europarechtlichen Anforderungen erweitert.

Bundes- und Landesrecht

Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und Bayerisches Naturschutzgesetz (BayNatSchG)

Mit der Föderalismusreform 2006 hat der Bund im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis erhalten. Die bis dahin geltende Rahmengesetzgebung wurde abgeschafft. Durch das Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 hat der Bund unmittelbar geltende Regelungen getroffen, die am 01.03.2010 in Kraft getreten sind.

Die gesetzlichen Anforderungen an die Landschaftsplanung sind im neuen Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) in Kapitel 2 in den §§ 8 bis 12 BNatSchG formuliert.

§ 8 BNatSchG erklärt das Instrument Landschaftsplanung zum abweichungsfesten allgemeinen Grundsatz des Naturschutzes. Dies unterstreicht die besondere Bedeutung der Landschaftsplanung als das planerische und damit vorsorgende Instrument des Naturschutzes.

§ 9 beschreibt die allgemeinen Aufgaben der Landschaftsplanung und regelt ihre Inhalte.

Hervorzuheben sind insbesondere folgende Änderungen:

  • Das Ziel- und Maßnahmenkonzept erstreckt sich auch auf Flächen, die zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft sowie zum Einsatz natur- und landschaftsbezogener Fördermittel besonders geeignet sind (§ 9 Abs.3 Satz 1 Nr.4 Buchst.c). Damit soll der Bedeutung vorgezogener Kompensationsmaßnahmen im Rahmen von Flächen- und Maßnahmenpools sowie dem Bedürfnis nach Schaffung einer Angebotsplanung für den Einsatz natur- und landschaftsbezogener Fördermittel (Vertragsnaturschutz, Agrarumweltprogramme) Rechnung getragen werden.
  • Maßnahmen zur Erhaltung und Entwicklung von Freiräumen sind im besiedelten und unbesiedelten Bereich darzustellen (§ 9 Abs.3 Satz 1 Nr.4 Buchst.g).
  • Die Fortschreibungspflicht erstreckt sich auf alle Planungsebenen. Neu ist, dass die Fortschreibung als sachlicher und räumlicher Teilplan erfolgen kann, sofern die Umstände, die die Fortschreibung begründen, sachlich oder räumlich begrenzt sind (§ 9 Abs.4).
  • Die Verpflichtung, die Inhalte der Landschaftsplanung in Planungen und Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen, ist dahingehend erweitert, dass diese Berücksichtigungspflicht künftig auch Maßnahmenprogramme nach § 82 WHG betrifft.

§ 10 regelt, dass regionale Landschaftsrahmenpläne flächendeckend für alle Teile des Landes aufzustellen sind.

Dagegen kehrt § 11 vom Grundsatz der flächendeckenden Landschaftsplanung auf kommunaler Ebene zum bereits früher (bis 2002) geltenden Maßstab der Erforderlichkeit zurück. Demnach sind Landschaftspläne aufzustellen, sobald und soweit dies insbesondere aufgrund von wesentlichen Veränderungen von Natur und Landschaft im Planungsraum erforderlich ist. Derartige Veränderungen sind beispielsweise umfangreiche bauliche Entwicklungen oder Infrastrukturmaßnahmen beziehungsweise ausgedehnte Nutzungsänderungen wie Kiesabbau oder Erstaufforstungen.

Ergänzend zu den Vorgaben des BNatSchG regelt Artikel 4 des BayNatSchG das Verfahren zur Aufstellung von Landschaftsplänen. Das Modell der Primärintegration, d.h. die Integration der Landschaftsplanung in die Bauleitplanung und die Regionalplanung, bleibt bestehen.

Baugesetzbuch (BauGB)

Das aktuelle BauGB datiert vom 21. Dezember 2006 und basiert auf dem Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuches an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) von 2004. Wesentlicher Anlass für das Gesetzgebungsverfahren war die EU-Richtlinie vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, die sog. Plan-UP-Richtlinie.

gewachsener Ortsrand mit neuer Wohnbebauung
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Das neue Baugebiet fügt sich behutsam in das gewachsene Orts- und Landschaftsbild ein.

Wesentliche Änderungen betreffen u.a. die Umweltprüfung in der Bauleitplanung (§ 2 Abs. 4 BauGB), für die die Erstellung eines Umweltberichtes (§ 2 a BauGB) erforderlich ist. Das neue Baurecht bestimmt, dass - anknüpfend an die Ergebnisse der Umweltprüfung - die spezifischen Anforderungen der Eingriffsregelung, der Verträglichkeitsprüfung nach FFH-RL sowie sonstige Anforderungen gesondert gelten und in die Abwägung eingehen.

Hochwasserschutzgesetz

Der Bundestag hat im Juli 2004 ein Hochwasserschutzgesetz zur Vorbeugung von Hochwasserschäden beschlossen, das auf Grundlage des 5-Punkte-Programmes des damaligen Bundesumweltministers Jürgen Trittin nach der Flutkatastrophe 2002 erarbeitet wurde.
Bayern steht dem Hochwasserschutzgesetz der Bundesregierung jedoch kritisch gegenüber und bezieht sich auf das Hochwasserschutz-Aktionsprogramm 2020 mit eigenen, auf Bayern abgestimmten fachlichen Zielen, Strategien und Maßnahmen.

Waldgesetz für Bayern (BayWaldG)

Das Waldgetz für Bayern enthält Vorschriften über den Schutz, die Pflege und Bewirtschaftung sowie die Erhaltung des Waldes. Im Rahmen der Landschaftsplanung sind insbesondere folgende Artikel relevant:

  • Art. 7 BayWaldG: Sicherung der Funktionen des Waldes
  • Art. 9 BayWaldG: Erhaltung des Waldes
  • Art. 10 BayWaldG: Erstaufforstung

EU-Richtlinien

NATURA 2000 - Europäisches Biotopverbundnetz

Das europäische Naturschutzprojekt "NATURA 2000", das FFH- und Vogelschutz-Richtlinie vereint, soll Arten und Lebensräume innerhalb der EU in einem Länder übergreifenden Biotopverbundnetz schützen und zu einer langfristigen Erhaltung der biologischen Vielfalt beitragen. Die Meldung des Freistaates Bayern aus dem Jahr 2001 umfasste 515 FFH-Gebiete und 58 SPA-Gebiete mit einer Gesamtfläche von 7,9% der Landesfläche (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 15. Oktober 2001 Nr. 62a-8645.4-2001/2).

Die Überprüfung der Meldungen sämtlicher Mitgliedstaaten durch die Europäische Kommission ergab, dass alle Länder in Deutschland zu einer Nachmeldung von als defizitär eingestuften Lebensräumen und Arten nach der FFH- und Vogelschutz-Richtlinie aufgefordert wurden.

Das LfU erarbeitete daraufhin eine Nachmeldekulisse, bestehend aus der Erweiterung bereits gemeldeter Gebiete und Neugebieten. Der bayerische Ministerrat hat am 28.09.2004 beschlossen, dass rund 240.000 ha oder 4,1 % der bayerischen Landesfläche für das europäische Netz NATURA 2000 nachgemeldet werden. Durch Überschneidungen von SPA- und FFH-Gebieten auch zwischen Alt- und Nachmeldung ergibt sich nunmehr für Bayern insgesamt ein NATURA 2000-Gebietsanteil von 11,3 %.

Mit der aktuellen Fassung des BNatSchG werden nunmehr Angaben über Erfordernisse und Maßnahmen zum Aufbau und Schutz des Netzes "NATURA 2000" ausdrücklich als Bestandteil von Landschaftsprogrammen, Landschaftsrahmenplänen und Landschaftsplänen benannt.

Strategische Umweltprüfung (SUP)

Die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (Strategische Umweltprüfung bzw. "SUP-Richtlinie") sieht vor, dass seit 2004 auch die Umweltauswirkungen von Plänen und Programmen ermittelt und beurteilt werden müssen. Diese EU-RL ergänzt somit die schon länger geltende UVP-Richtlinie der Gemeinschaft zur Umweltverträglichkeitsprüfung für bestimmte Einzelvorhaben im Zulassungsverfahren. Durch die neue EU-RL können die Umweltfolgen von Entscheidungen bereits frühzeitig erkannt und in den Entscheidungsprozess eingebunden werden.

Gemäß Artikel 3 Abs. 2 der SUP-Richtlinie sind vor allem Pläne und Programme aus den "Bereichen Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei, Energie, Industrie, Verkehr, Abfallwirtschaft, Telekommunikation, Fremdenverkehr, Raumordnung oder Bodennutzung" einer SUP zu unterziehen, die außerdem einen Rahmen für die Zulässigkeit potenziell UVP-pflichtiger Vorhaben setzen. Zwingend SUP-pflichtig sind außerdem Pläne und Programme, für die eine FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 35 BNatSchG erforderlich wird.

Diese EU-RL ist von den Mitgliedsländern der EU in nationales Recht umzusetzen. Für den Bereich des Städtebaues wurde die SUP-Richtlinie bundeseinheitlich durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an die EG-Richtlinien - EAG Bau fristgerecht zum 21. Juli 2004 umgesetzt. Die weitere Umsetzung der SUP-Richtlinie in nationales Recht erfolgte im Rahmen der Novellierung des UVP-Gesetzes. Das UVPG in der Bekanntmachung vom 25. Juni 2005 regelt die Durchführung von Strategischen Umweltprüfungen für Fachplanungen.

Im derzeit gültigen UVP-Gesetz der Bundesregierung werden in Anlage 3 diejenigen Pläne und Programme aufgeführt, für die in Deutschland zwingend eine SUP-Pflicht besteht. Nach Ansicht des Bundesgesetzgebers gehören hierzu auch Landschaftsplanungen. Deren Aussagen und Darstellungen sind in Verwaltungsverfahren zu berücksichtigen und werden daher als rahmensetzend für UVP-pflichtige Vorhaben angesehen.

Besondere Verfahrensvorschriften enthält das UVPG u.a. für die Durchführung der SUP bei Landschaftsplanungen (§ 19 a UVPG). Dies ergibt sich aus dem doppelten Charakter der Landschaftsplanung.

  • Auf der einen Seite beeinflusst die Landschaftsplanung über die Berücksichtigungspflicht UVP-pflichtige Programme bzw. Vorhaben und ist somit selbst Gegenstand der Prüfung.
  • Auf der anderen Seite stellt sie einschlägige Fachinformationen sowie etliche maßgebliche Prüf- und Beurteilungskriterien für die Umweltfolgenermittlung von Plänen und Projekten zur Verfügung und stellt somit selbst einen Bestandteil der Abwägungskriterien dar.

Die Landschaftsplanung besitzt daher eine herausgehobene Bedeutung für die SUP. Sie kann mit entsprechenden Ergänzungen, insbesondere im Bereich des Immissionsschutzes und des Kulturlandschaftsschutzes, alle UVP-relevanten Schutzgüter behandeln und in einem einheitlichen Verfahren bündeln.

Außerdem bietet die kommunale Landschaftsplanung im Zuge ihres Aufstellungsverfahrens eine bewährte Plattform. Über die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der Öffentlichkeit (§§ 4 und 4a BauGB ) integriert sie alle relevanten Fachbelange und Ziele. Die Landschaftsplanung bildet somit eine gute Grundlage für den nach § 2a der SUP-Richtlinie geforderten Umweltbericht sowie das nach § 4c der SUP-Richtlinie geforderte Umweltmonitoring.
Eine gezielt auf die Anforderungen einer SUP abgestellte Landschaftsplanung kann außerdem das Screening-Verfahren (Feststellung der UVP-Pflicht) und Scoping-Verfahren (Festlegung des Untersuchungsrahmens) steuern, eine sinnvolle Abschichtung und Koordinierung aller mit dem Projektablauf verbundenen Tätigkeiten übernehmen, eine für den Verfahrensstand ausreichende Bearbeitungstiefe festlegen und somit insgesamt den Verfahrensablauf beschleunigen und zur Planungssicherheit beitragen.

Die Europäische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)

Bachlauf mit begleitendem Ufergehölz
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Die europäische Wasserrahmenrichtlinie verfolgt u.a. das Ziel, Fließgewässer in einem guten Zustand zu erhalten bzw. diesen bis 2015 zu erreichen.

Die Europäische Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) aus dem Jahr 2000 ordnet, vereinheitlicht und vernetzt den Schutz der Gewässer in Europa. Ziel der Richtlinie ist es, Fließgewässer, Seen, Küstengewässer und Grundwasser in einem guten Zustand zu erhalten oder diesen bis 2015 zu erreichen. Der Weg dorthin ist mit verbindlichen Arbeitsschritten und Fristen vorgegeben.

Was geschieht?

In der Bestandsaufnahme 2004 wurden an den Oberflächengewässern und im Grundwasser möglichst einheitliche Wasserkörper abgegrenzt und eingeschätzt, welche Wasserkörper den guten Zustand voraussichtlich erreichen und welche nicht. Ein Fließgewässerkörper kann mehrere Gewässer dritter Ordnung umfassen, oft gemeinde- oder landkreisübergreifend. Die Ergebnisse der Bestandsaufnahme werden seit 2007 mit neuen Untersuchungsprogrammen und Bewertungsverfahren überprüft. Neu ist unter anderem die Bewertung des ökologischen Zustands der Gewässer anhand von Zeigerorganismen, z.B. Fische und Wasserpflanzen.

Für gefährdete Wasserkörper sind je nach Belastungssituation geeignete Maßnahmen auszuwählen, die zum Erreichen des guten Zustands voraussichtlich notwendig sind. Dabei handelt es sich nicht um konkrete Einzelplanungen, sondern um Maßnahmenprogramme, die den Kern von Bewirtschaftungsplänen bilden. Die Bewirtschaftungspläne sind ein übergeordnetes Planungsinstrument auf der Ebene von Flussgebieten (z. B. Donau) und geben den Rahmen vor für die konkrete Planung von Einzelmaßnahmen. Sie müssen Ende 2008 im Entwurf und Ende 2009 in gültiger Fassung vorliegen und werden federführend durch die Umweltverwaltung erstellt - unter Einbeziehung der beteiligten Fachverwaltungen und der Maßnahmenträger.

Wie sind die Kommunen betroffen?

Die Kommunen sind in erster Linie als Unterhaltungs- und Ausbaupflichtige für Gewässer dritter Ordnung, als Wasserversorgungsunternehmen sowie als Abwasserbeseitigungspflichtige und Einleiter in Gewässer betroffen. Auswirkungen sind aber auch hinsichtlich der Flächennutzung und damit der Bauleitplanung der Gemeinden zu erwarten. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass viele Gewässer in ihrer natürlichen Ausprägung verändert worden sind, können Maßnahmen zur Verbesserung der Gewässerstruktur, des Rückhaltevermögens für Stoffe (z.B. Abschwemmung von Boden) in den Auen sowie in den Einzugsgebieten notwendig sein.

Diese Maßnahmen sind auch für die Landschaftsplanung relevant und sollten nach Prüfung in den kommunalen Landschaftsplan und Flächennutzungsplan übernommen werden. Allerdings können für die Bewirtschaftungspläne auch aus schon erarbeiteten Landschaftsplänen wertvolle Hinweise auf umzusetzende Maßnahmen zur Verbesserung des Gewässerzustandes entnommen werden.

Welche Chancen und Möglichkeiten ergeben sich daraus?

Als positive Auswirkungen von Maßnahmen ergeben sich für die Kommunen:

  • Verbesserung des Gewässerzustands zur Unterstützung einer nachhaltigen Entwicklung im ländlichen und städtischen Raum
  • Aufwertung des Orts- und Landschaftsbildes durch eine naturnahe Gewässerentwicklung - auch als Erlebnisraum für Anwohner und Erholungssuchende
  • Minderung des Oberbodeneintrags in die Gewässer vor allem in hügeligen, ackerbaulich genutzten Einzugsgebieten
  • Nachhaltiger Schutz des Grundwassers und Sicherung der örtlichen Trinkwasserversorgung

Beiträge der Landschaftsplanung

Bei der Umsetzung von Maßnahmenprogrammen und Bewirtschaftungsplänen kann die Landschaftsplanung auf den verschiedenen Ebenen umfassende Unterstützung bieten. Leistungen der Landschaftsplanung können sein:

  • planerische Untersetzung der Ziele des Naturschutzes für die Auen,
  • Formulierung konkreter flächenbezogener Erfordernisse und Maßnahmen mit Bezug zum Auenschutz,
  • Koordinierung der Bewirtschaftungs- und Maßnahmenplanung mit anderen Naturschutzbelangen bei der Erstellung integrierter Leitbilder und Entwicklungskonzeptionen,
  • Übernahme der einzugsgebietsbezogenen Zielaussagen in die Abwägungsentscheidungen der räumlichen Gesamtplanung.

Beteiligung der Öffentlichkeit

Die WRRL sieht vor, dass die Öffentlichkeit an der Umsetzung der Richtlinie beteiligt wird. Verpflichtend für alle EU-Staaten ist ein dreistufiges Anhörungsverfahren zum Aufstellen der Bewirtschaftungspläne. Ergänzend hierzu organisieren die Regierungen in Bayern Regionale Wasserforen und Workshops. Vertreter der Kommunen und interessierter Verbände können sich über die laufenden Arbeiten zur Umsetzung der Richtlinie informieren und ihre Belange einbringen. Maßnahmenvorschläge, bei denen die Kommunen als zukünftige Vorhabensträger betroffen sind, stimmen die Wasserwirtschaftsämter gemeinsam mit den Kommunen ab.

Für die Gemeinden innerhalb eines Landkreises bieten die Gewässernachbarschaften einen Erfahrungsaustausch für die mit der Gewässerunterhaltung betrauten Mitarbeiter an. An "Nachbarschaftstagen" wird Wissen vermittelt und der Erfahrungstausch zwischen den Praktikern gepflegt - nach dem Motto "Von der Praxis für die Praxis".